Me llamó la atención en el pleno del día 27 de marzo de 2008 en Fuente el Fresno, la ligereza con la que se trató (sin entrar en detalles) el apartado concerniente al derecho de información a los concejales y entendiendo que el principio de transparencia, que inspira el funcionamiento de las Administraciones públicas, tal como viene recogido en el artículo 3 de
Fecha: Septiembre 1999
1. INTRODUCCIÓN
La Constitución española de 1978, en su artículo 140, ha impuesto a las entidades que integran la Administración Local, un sistema de gobierno y administración basado en el principio democrático-representativo, sistema explicitado a través de la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local (en adelante LBRL) y la Ley Orgánica 5/85 del Régimen Electoral General.
El pluralismo político, valor superior de nuestro ordenamiento jurídico, conlleva, por lo general, que las riendas del gobierno y administración de la entidad local quede en manos de una parte de los representantes de la comunidad, mientras que el resto deberá dedicarse a controlar esa acción de gobierno, en una labor denominada de oposición. Para su adecuado ejercicio es obvio que el representante necesitará estar bien informado, de forma que pueda realizar un eficaz cumplimiento de su cargo, contentando así a los ciudadanos que le han otorgado su confianza. Derecho, pues, a participar en los asuntos públicos que adquiere rango de fundamental a través del artículo 23 de la Constitución.
Va a ser el análisis, desde el punto de vista de la legislación positiva y la jurisprudencia, de ese derecho a la información para el adecuado ejercicio del cargo de los miembros de las Corporaciones Locales, el objeto del presente trabajo, tratando de no enlazarlo –pese a su innegable conexión– con el derecho más específico de acceso a los Archivos y Registros.
2. LA REGULACIÓN LEGAL
Ha sido necesario esperar hasta la Ley 30/92 de 26 de Noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC), para encontrar una regulación sistemática de los derechos esgrimibles por los ciudadanos frente a las Administraciones Públicas, por otra parte absolutamente imprescindible dadas las previsiones de los artículos 9.2, 23-1 y 105-b de la Constitución. Regulación que para el tema que nos ocupa, presenta una remisión –art. 37-6-f LPAC– a las disposiciones específicas de la legislación de régimen local.
Como primera norma de esta regulación específica nos encontramos con el art. 77 LBRL que, por su importancia, transcribimos:
"Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.
La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentados"1.
El derecho que consagra el art. 77 viene a ser complementario del art. 20 LBRL, conforme al cual todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tienen derecho a participar mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos en los órganos complementarios, precepto que tiene por fundamento la garantía de acierto de su labor en los Plenos, y el hacer viable la función de control y fiscalización de los órganos de gobierno, siendo en ambos casos, la información fundamental.
Llegados a este punto podríamos continuar con el desarrollo que el Real Decreto 2568/1986 de 28 de Noviembre por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante ROF), hace del art. 77 LBRL, pero creemos conveniente efectuar alguna consideración previa.
La Sentencia 214/89 de 21 de Diciembre, en su fundamento jurídico quinto declaró inconstitucional el art. 5 de la LBRL, por el que se establecía el orden de prelación de fuentes por las que se debían regir las Entidades Locales. Por la importante doctrina que sienta esta Sentencia vamos a transcribir algunos apartados de la misma:
"(...) El orden de fuentes en un ordenamiento compuesto es el establecido por el bloque de la constitucionalidad, sin que uno de los elementos de esta realidad compuesta, en este caso el legislador estatal, pueda imponer a todos los demás, como única interpretación posible, la que él mismo hace. Es cierto que al usar de sus facultades legislativas sobre las materias de su competencia, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas, han de operar a partir de un determinado entendimiento del bloque de la constitucionalidad. Tal entendimiento, que puede ser denominado, si se quiere, interpretación, se produce entonces, sin embargo, en conexión con una materia determinada, no como criterio abstracto de interpretación y podrá ser siempre corregido por este Tribunal a través de las oportunas vías procesales.
(...) Prescindiendo de la afirmación preliminar de la prioridad absoluta de la LBRL que naturalmente existirá en la medida en la que sus preceptos puedan apoyarse en los títulos competenciales que el Estado ostenta, el resto de los párrafos que el art. 5 contiene establece, como queda dicho, un orden de prelación de fuentes que será correcto en la medida en que coincida con lo dispuesto en el bloque de la constitucionalidad, e incorrecto en cuanto se aparte de él. En cuanto tal coincidencia exista, el precepto es en consecuencia supérfluo y en cuanto no exista inválido. Su anulación no origina por tanto vacío normativo alguno."
La incidencia que esta Sentencia tiene en la materia que nos ocupa, queda reflejada en la siguiente escala sobre la aplicabilidad de las normas que la regulen:
1.- En primer lugar se hallaría la legislación básica estatal. Esto es, los artículos 20 y 77 LBRL.
2.- En segundo lugar la legislación de desarrollo, que en el marco de sus competencias dicte la correspondiente Comunidad Autónoma.
3.- Los Reglamentos Orgánicos que las propias Entidades Locales pudieran dictar en virtud de su potestad de autoorganización, garantizada por el TC a través del principio de la garantía institucional de la autonomía local, operante en numerosas sentencias de nuestro Alto Tribunal a partir de la ya citada 214/89.
4.- La legislación estatal de naturaleza no básica, en virtud del artículo 149-3 (principio de supletoriedad) de la Constitución. Aquí es donde ubicaríamos al ROF.
Hecha la salvedad de que en muchos sitios se carece de legislación autonómica de desarrollo de la básica estatal y de que los Reglamentos orgánicos –allí donde existen que no son muchos– difícilmente entran a regular, o adecuar a su organización propia, esta materia, vamos a analizar los arts. 14, 15 y 16 del ROF que conforman el desarrollo del art. 77 LBRL. Vamos a transcribir, pues, los citados artículos y después los comentaremos brevemente:
14.- 1.- Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.
2.- La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud2.
3.- En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.
15.- No obstante lo dispuesto en el número 1 del artículo anterior, los servicios administrativos locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos:
A) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas.
B) Cuando de trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.
C) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.
16.- 1.- La consulta y examen concreto de los expedientes, libros y documentación en general se regirá por las siguientes normas:
A) La consulta general de cualquier expediente o antecedentes documentales podrá realizarse, bien en el archivo general o en la dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de los mismos o de copia al miembro de la Corporación interesado para que pueda examinarlos en el despacho o salas reservadas a los miembros de la Corporación. El libramiento de copias se limitará a los casos citados de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno.
B) En ningún caso los expedientes, libros o documentación podrán salir de la Casa Consistorial o Palacio Provincial o de las correspondientes dependencias y oficinas locales.
C) La consulta de los libros de actas y los libros de resoluciones del Presidente deberá efectuarse en el archivo o en la Secretaría General.
D) El examen de expedienes sometidos a sesión podrá hacerse únicamente en el lugar en que se encuentren de manifiesto a partir de la convocatoria.
2.- En el supuesto de entrega previsto en el apartado A) del número anterior, y a efectos del oportuno control administrativo, el interesado deberá firmar un acuse de recibo y tendrá la obligación de devolver el expediente o documentación en un término máximo de cuarenta y ocho horas, o antes, en función de las necesidades del trámite del expediente en cuestión.
3.- Los miembros de la Corporación tienen el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente para decisiones que aún se encuentren pendientes de adopción, así como para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio.
Vaya por delante que resulta evidente que el derecho a obtener información de los miembros de las Corporaciones Locales es independiente del derecho que pueda tener cualquier otro ciudadano, por lo que nunca será válida una interpretación de éstos artículos que lleve a conclusiones que supongan limitaciones superiores a las derivadas de los arts. 37 LPAC y 207 y 230.2 del ROF.3 En definitiva, el derecho de información como Concejal o Diputado provincial es además del derecho como ciudadano.
Por otra parte, debemos especificar que los artículos se refieren a la obtención de información relativa a los antecedentes, informes o datos de expedientes sobre los que todavía no haya recaído una resolución, dado que una vez adoptados los acuerdos, éstos son de acceso libre: Arts. 15-b, 42, 196 y 230-2 y 4 del ROF.
El, por así decirlo, régimen general del sistema viene configurado por lo dispuesto en el art. 14.
El órgano competente para resolver la petición es el Alcalde o el Presidente (de la Diputación se entiende) o la Comisión de Gobierno. Llama poderosamente la atención que se incluya a la Comisión de Gobierno, cosa que nos parece cuando menos llamativa por dos motivos:
a) Porque la Comisión de Gobierno no es un órgano necesario en todos los Ayuntamientos y;4
b) Porque es un órgano colegiado con unas reglas propias de funcionamiento que casan mal con el preclusivo plazo de 5 días que se tiene para contestar, y con la periodicidad de las sesiones propias de estos órganos.
La petición podrá presentarse por escrito (inexcusablemente si se dirige a la Comisión de Gobierno) u oralmente al Alcalde o Presidente, quien si resuelve de forma oral deberá hacérselo saber al Secretario para que dé constancia a través de la fórmula "De orden de...". El plazo para resolver es de 5 días naturales, transcurrido el cual la petición se entiende estimada.
La denegación de acceso a la información deberá efectuarse a través de resolución motivada. El ROF no ha previsto los supuestos en los que podrá denegarse la petición por lo que habrá que estar a la posible vulneración de derechos constitucionalmente protegidos, a las normas del procedimiento administrativo común (art. 37 LPAC) y a las diferentes normas sectoriales y de secretos oficiales.
Una norma concreta como es la Ley municipal y de Régimen Local de Cataluña establece dos supuestos de posible denegación: a) Cuando el conocimiento o la difusión de la información pueda vulnerar el derecho al honor, la intimidad personal o familiar o a la propia imagen; B) Cuando se trate de materia afectada por la legislación general sobre secretos oficiales o por secreto sumarial.
A todo ello se une el deber de reserva establecido por el art. 16-3 ROF transcrito anteriormente.
Este sería, como hemos dicho, el régimen general bajo el cual penderían las excepciones previstas en el art. 15 para los Concejales-Delegados o Diputados-Delegados, para la información de los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados y para la información que es de libre acceso a todos los ciudadanos.
El art. 16 establece unas normas de funcionamiento para la consulta y examen de los medios de información así como para la obtención de copias, en el bien entendido caso de que se haya obtenido una resolución favorable a la petición o la información sea de libre acceso.
3. LA DELIMITACIÓN JURISPRUDENCIAL DEL DERECHO
Vamos, a continuación, a ofrecer unos retazos de cómo este asunto ha sido tratado por nuestros tribunales para conocer, a través de la casuística, el concreto marco sobre el que opera el derecho a la información.
ORDEN JURISDICCIONAL PENAL. La negativa injustificada a facilitar información puede constituir un hecho delictivo. Así por ejemplo la STS Sala 2ª de 22-1-96 (Ponente: Sr. Conde-Pumpido Tourón) confirma la Sentencia de la AP Santander de 16-12-94 por la que se condenaba a un Alcalde a la pena de 6 años y 1 día de inhabilitación especial como autor responsable de un delito contra el ejercicio de los derechos cívicos reconocidos por la Ley. En el Fto Jdco. 2ª de la STS se dice lo siguiente: "En el caso la actuación del Alcalde recurrente, que de modo pertinaz y reiterado negó a uno de los concejales de la oposición el acceso a la documentación municipal, dando inicialmente órdenes verbales y posteriormente por escrito para que se impidiese al referido concejal el acceso a dicha documentación, negándose incluso cuando fue requerido notarialmente para ello, y manifestando públicamente en declaraciones a un medio de comunicación que "sabía que estaba obligado a facilitarle al concejal –querellante– la información municipal" pero que no lo haría "porque era un pedante", constituye claramente una acción integradora del tipo del art. 194 CP objeto de sanción, realizada con pleno conocimiento de su ilegalidad y sin la concurrencia de error alguno, como se deduce de las propias manifestaciones públicas del recurrente, pues no es mínimamente consistente la hipótesis de que el alcalde condenado pudiese creer erróneamente que la alegada "pedantería" del concejal legitimase su negativa a permitirle el acceso a la documentación municipal o que desconociese el contenido de una norma tan elemental para todo político local como es el art. 77 de la Ley 7/85 de 2 de Abril, que proclama expresamente el referido derecho a obtener información."
ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
1.- STS 18-12-1990 (Arz. 10407). Competencia del Alcalde para prohibir la grabación, por concejales, de las sesiones del Pleno. Legalidad de tal medida.
"Con respecto al derecho a la publicidad de las sesiones municipales, es cierto que el art. 88.1 ROFCL dispone que las sesiones del Pleno serán públicas, agregando en el núm. 2 que para ampliar la difusión auditiva o visual del desarrollo de las sesiones podrán instalarse sistemas megafónicos o circuitos cerrados de televisión, siendo deducible de ello que ese derecho a la publicidad está concebido única y exclusivamente en beneficio del público asistente a las sesiones y no de los miembros de la Corporación, porque, precisamente por serlo, tienen la obligación de asistir a las sesiones cuyo objeto les ha de ser conocido de antemano, siendo así que en el caso –impugnación de decreto del alcalde por el que se prohibía la utilización de aparatos grabadores particulares en las sesiones plenarias de la Corporación– ningún concejal tenía facultad ni necesidad alguna de asistir a las sesiones con una grabadora, aunque se ampare para ello en el art. 88.2 ROFCL, debiendo entenderse que al dictar tal decreto el alcalde estaba reconociendo implícitamente que la facultad de utilizarlo era privativa de los profesionales de la información, porque es a estos a quienes no se les puede privar en el ejercicio de sus funciones de lo que es normalmente su elemento de trabajo".
2.- STS 24-XI-1993 ( Arz. 9040 ). Nulidad del acuerdo del Pleno por no haber estado a disposición de los concejales la documentación de los asuntos a tratar en la sesión, a partir de la convocatoria de ésta, aún cuando el acuerdo hubiese sido el mismo de haberse cumplido la normativa.
"El art. 47.1 c) LPA establece la nulidad de pleno derecho de los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. El art. 46.2 b) LRL –esencial para el pleno de las Corporaciones y que conecta con el art. 23.1 CE (Cfr. TS SS 5 Ene. y 11 Nov. 1988 y 19 Jul. 1989)– dispone que la documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día que deba servir de base al debate y en su caso votación, deberá figurar a disposición de los concejales o diputados desde el mismo día de la convocatoria en la Secretaría de la Corporación, con la posibilidad –que precisa el art. 84 ROFCL– de que cualquier miembro de la Corporación la examine e incluso obtenga copias de documentos concretos; por tanto, el acuerdo del pleno extraordinario por el que se rechazó una propuesta para abrir una investigación y pedir responsabilidades sobre las obras de traída de aguas y desagües es nulo de pleno derecho a la luz de las normas antedichas, al resultar del expediente que, producida la convocatoria del pleno extraordinario el 3 May. 1988, la documentación referida al punto del orden del día que se enjuicia no estuvo a disposición de los concejales hasta el 24 de junio siguiente, protestándose aun en el acta –sin oposición eficaz de contrario– sobre la manifiesta insuficiencia de la documentación existente para conocer las causas de lo que se aducían como graves defectos e irregularidades de la obra realizada, así como coste, facturas o nombre de su director".
3.- STS 5-II-1995 ( Arz. 1671 ). No procede declarar la nulidad de los acuerdos adoptados en un Pleno extraordinario y urgente con base en la falta de entrega a los concejales de fotocopia de "todos" los expedientes.
"Resulta no obstante que la sentencia recurrida en modo alguno ha desconocido el derecho de los recurrentes a obtener la información y documentación también desde esta perspectiva, ya que valora tal petición de acuerdo con las circunstancias del caso –y dada la premura de la convocatoria del pleno extraordinario y urgente impugnado y los acuerdos a que el mismo se refería– concluye que los solicitantes también tenían derecho a obtener en el caso concreto fotocopia de los expedientes en la forma solicitada, considerando por ello irregular que no se hubiera proporcionado tal documentación, aunque advierte –con la debida ponderación– que la interpretación correcta del precepto debe atender a que se eviten conductas abusivas en la solicitud de copias que puedan paralizar la actividad municipal. Por ello la norma se refiere, como principio general, a documentos concretos y salvo en circunstancias muy concretas, excluye copias de todo el expediente.
Pese a todo, partiendo de las premisas establecidas no es obligado llegar –como pretenden los recurrentes– a la nulidad que se solicita. Aunque el pluralismo político ( art. 1.1 CE ) y el art. 23.1 de la norma fundamental iluminen, como queda dicho, toda interpretación del citado art. 84 del ROF, es ajustada a derecho la aplicación del mismo efectuada por la Sala "a quo" ya que con arreglo a cánones de proporcionalidad y de acuerdo con la doctrina general del art. 48.2 de la LPA, una irregularidad como la apreciada no ostenta siempre relevancia suficiente para determinar la anulación de los acuerdos por ella afectados".
4.- STS 18-X-95 ( Arz. 7366 ). Derecho a información de cada concejal individualmente.
"El derecho a la información que el art. 77 L 7/1985 de 2 Abr. (bases del Régimen Local) prevé es un derecho individual que a cada concejal corresponde y por tanto cada uno tiene derecho a que se le resuelva su petición y también a que se le reconozca el derecho a impugnarla, sin olvidar que el ejercicio del derecho a la fiscalización de las actuaciones municipales y al control y análisis de antecedentes para actuaciones futuras, que a todos los concejales les reconoce la Ley, puede obviamente posibilitar el que en un momento determinado no resulten precisos determinados antecedentes o información y que, en otro posterior, sí que resulten necesarios".
5.- STS 26-II-1996 ( La Ley 3502 ). Denegación de información municipal a concejal.
"En el caso contemplado, si el concejal solicitante, portavoz de un Grupo político y sin área de gobierno en el Ayuntamiento, había pedido se le pusiera de manifiesto un solo expediente –lo que ahuyenta toda sospecha de ser una petición abusiva o perturbadora para el funcionamiento normal de la Corporación– referdo a denuncias formuladas por vecinos sobre actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas de un tercero, el Decreto del Alcalde denegándole la petición comporta, sin lugar a dudas, vulneración del derecho consagrado en el art. 23.2 CE, sin que pueda ampararse la denegación en ser un concejal sin área de gobierno, porque el art. 77 L 7/1985 de 2 Abr. (bases del Régimen Local) hace extensivo el derecho de información a todos los miembros de las Corporaciones Locales, quienes, tengan o no área de gobierno, pueden precisar la información, tanto para sus intervenciones en sesiones ordinarias como en el Pleno (art. 22 L 7/1985). Tampoco puede ampararse la denegación en que el concejal no había acreditado en qué medida le era preciso el expediente para el desarrollo de su función, pues ni había sido requerido para ello antes de la denegación, e incluso, habiéndoloo sido, un requerimiento en tal sentido podría haber afectado a la integridad del derecho fundamental. Bastaba con indicar en la solicitud, que se necesitaba el expediente para el ejercicio de la función, como así lo hizo constar el concejal solicitante en la suya".
En Legazpi a 14 de setiembre de 1999
Iñaki Sánchez Castañares
NOTAS
1 El segundo párrafo del artículo ha sido adicionado por la Ley 11/1999 de 21 de abril.
2 Los días son naturales como ha señalado el art. 77 LBRL.
3 Artículo 207.
Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de los órganos de Gobierno y Administración de las entidades locales y de sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la legislación de desarrollo del artículo 105, b), de la Constitución española. La denegación o limitación de este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos o la intimidad de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada.
Artículo 230.
1. Existirá en la organización administrativa de la entidad una oficina de información que canalizará toda la actividad relacionada con la publicidad a que se refiere el artículo anterior, así como el resto de la información que la misma proporcione, en virtud de lo dispuesto en el artículo 69.1 de la Ley 7-1985, de 2 de abril.
2. La obtención de copias y certificaciones acreditativas de acuerdos municipales o antecedentes de los mismos, así como la consulta de archivos y registros, se solicitarán a la citada oficina que, de oficio, realizará las gestiones que sean precisas para que el solicitante obtenga la información requerida en el plazo más breve posible y sin que ello suponga entorpecimiento de las tareas de los servicios municipales.
3. La oficina de información podrá estructurarse de forma desconcentrada si así lo exige la eficacia de su función.
4. Las peticiones de información deberán ser razonadas, salvo que se refieran a la obtención de certificaciones de acuerdos o resoluciones que, en todo caso, podrán ser obtenidas mediante el abono de la tasa correspondiente.
4 Sólo en aquéllos municipios con población de derecho superior a 5.000 habitantes o en los de menos cuando así lo disponga su Reglamento Orgánico y así lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento.
